La eficacia de la Cooperación Internacional
En el año 2000 en la Cumbre del Milenio de las Naciones
Unidas, los líderes del mundo plantearon unos objetivos de desarrollo, para
combatir la pobreza, el hambre, las enfermedades, el analfabetismo, la
degradación del ambiente y la discriminación contra la mujer. Estos
objetivos se denominaron "Objetivos
de desarrollo del milenio" y las sub metas planteadas se esperaba cumplirlas
poco a poco, hasta que en el año 2015 estuvieran finalizadas. Esta
fecha ya llegó y el balance que se puede hacer no es muy alentador, pues aunque
si se ha avanzado en materia de superación de la pobreza y disminución de las
enfermedades, aún existen en el mundo graves problemas que aquejan a la
humanidad. Es así como en 2015 se firmó
una nueva carta de navegación denominada Objetivos de Desarrollo Sostenible,
que plantea 17 objetivos con sus sub metas correspondientes, en el marco de
muchos debates, foros, mesas temáticas y encuentros. Se han revisado las
diferentes formas de cooperación, como estrategias para
potenciar el desarrollo económico de los pueblos. Pero al margen de esta
búsqueda del logro de metas, se ha comenzado a discutir acerca de la
importancia de la transparencia en cuanto a la ejecución de los recursos
aportados y la rendición de cuentas de los mismos, en el marco de una más
eficaz y eficiente cooperación para el desarrollo.
Esto significa que los Estados y los diferentes actores
participantes de la cooperación, deben proveer la información necesaria para
que las actividades puedan ser evaluadas a tiempo y por lo tanto se pueda hacer
una retroalimentación efectiva con miras a mejorar los procesos. Así mismo la
información que se produzca y se entregue no deba ser únicamente sobre cómo se
ejecutaron los recursos, sino que adicionalmente y es casi lo más importante,
se debe conocer cuál fue el impacto de la cooperación en los sujetos
beneficiados, es decir, la verificación de los cambios generados a partir de la
intervención.
A
nivel internacional ya existen algunas iniciativas que ayudan a fortalecer la
transparencia de la información y el mejoramiento de la rendición de cuentas de
la Cooperación Internacional, como es la Iniciativa Internacional para la
Transparencia de la Ayuda (International Aid Transparency Initiative, IATI[1]) que fue lanzada en el
Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda en Accra, en septiembre de
2008. Esta iniciativa busca acelerar la
reducción de la pobreza mediante la mejora de la ayuda a través de una mayor
transparencia y sobre todo cerrarle el paso a la corrupción, promoviendo
mejores prácticas de rendición de cuentas en los países en vías de desarrollo
mediante el trabajo conjunto, de manera tal que la información se produzca con
base en estándares comunes acordados por todas las partes.
La
información transparente sobre la ayuda para el desarrollo contribuye a que los
países rindan cuentas a los donantes no solo sobre cuanto fue el aporte y lo
ejecutado, sino que también contribuye a una mejor rendición de cuentas mutua,
siendo este uno de los principios claves de la Declaración de París. Todos los
actores necesitan información clara sobre el desarrollo de sus actividades.
La
información de la Cooperación debe estar disponible para que los mismos Estados
donantes puedan en un momento dado comparar la eficacia de su esfuerzo entre
uno y otro país, de manera tal que puedan perfeccionar sus propios procedimientos
y remodelar el tipo de ayuda que están impartiendo.
Existen
hoy día algunas herramientas e instrumentos que contribuyen a facilitar la transparencia
en el manejo de la información, por ejemplo algunos donantes han establecido
estándares comunes y sistemas de información compartidos para poner a
disposición la información por medio del Sistema de Información de Donaciones
del Comité de Ayuda al Desarrollo (Creditor Reporting System, CRS[2]). Las tecnologías de la información
y las telecomunicaciones a su vez han facilitado el proceso de publicar
información y compartirla como nunca antes se había podido. Sin embargo la
fuente más completa de información en la actualidad es el CRS.
Algunos
países y entidades publican en sus sitios web la información sobre los rubros
apoyados y el monto de cada uno, sin embargo, la información sobre el impacto
generado es muy poca y difícil de conseguir. Sumado a que la información puede
llegar a ser fragmentada. Debido a esto la IATI está proponiendo que los donantes
acuerden una lista de información que deban cumplir, sumar y armonizar en un
estándar único y crear un código de conducta que vigile el cumplimiento de todo
esto.
De
acuerdo con lo anterior, los donantes deberán realizar los ajustes pertinentes a
sus propios sistemas y procesos de publicación de la información en un formato
común, de esta manera la información será transparente para todos y alcanzable.
Esto permitirá poder monitorear la información en tiempo un poco más rápido, de
manera tal que el seguimiento a las inversiones realizadas sea más riguroso y
por lo tanto se puedan verificar los impactos de manera más rápida, tanto
positivos como negativos.
Los principales
aspectos que la IATI trata son:
1.
Recoger
y publicar información que actualmente no está disponible
2.
Mejorar
el detalle de la información
3.
Mejorar
la información concerniente a futuras ayudas
4.
Mejorar
la visibilización de la información por medio de un formato estandarizado.
Pero
al margen de los aspectos técnicos y logísticos de la transparencia y la
rendición de cuentas de la cooperación internacional, los problemas y las
barreras son más bien políticas, es decir, de voluntad, pues el esfuerzo de
armonizar toda la información que se produce cada día en cada proyecto llega a
desbordar la capacidad existente. La principal inversión es tecnológica pero
también conductual, pues se requiere un cambio de conducta importante para que
los responsables de las grandes inversiones estén dispuestos a ser
transparentes a la hora de reportar información al mundo y de realizar así
mismo las inversiones requeridas para poder hacerlo.
En
todo caso, es imperante que exista una mayor transparencia en la información y
así dar cumplimiento a los objetivos de
la Declaración de París de apropiación, alineamiento, armonización, gestión por
resultados y rendición de cuentas mutua. Todo esto ayuda a la lucha contra la
corrupción.
Otra
iniciativa como la de IATI es la de la Alianza para el Gobierno Abierto, más
conocida como la OGP[3] por sus siglas en inglés,
que también busca impulsar la transparencia y la rendición de cuentas en la
cooperación internacional para el desarrollo. Si todas estas iniciativas se
aplicaran con eficacia y eficiencia, seguramente serian generadoras de cambio
en los pueblos, pues serían instrumentos que ayudarían a coordinar mejor la
ayuda, tomar decisiones con más y mejor información y mayor participación de
todos los actores. [3] http://www.opengovpartnership.org/about
Este es un acuerdo internacional que establece
compromisos a nivel mundial por parte de los países donantes y también de los receptores,
que busca mejorar la entrega y el manejo de la ayuda, con la meta de que la
ayuda sea más eficaz y por supuesto transparente. Este acuerdo fue firmado en 2005. Adicionalmente en
2008 la comunidad internacional acordó la Agenda de Acción de Accra (AAA) construida sobre los
compromisos acordados en la DP y cuyo objetivo es acelerar y mejorar la
aplicación de la Declaración de París.
La Declaración de París describe cinco principios
clave que enmarcan 50 “Compromisos de Asociación”:
1.
La
apropiación de la implementación de la ayuda por parte de los países receptores
2.
La alineación
de los países donantes con las estrategias de los países receptores
3.
La
armonización del enfoque y las acciones entre los países donantes
4.
El enfoque en
los resultados
5.
La rendición mutua
de cuentas
El componente más importante de la DP
es la incorporación de indicadores que sirven para verificar el cumplimiento de
las metas propuestas de la ayuda. Este es un punto clave de la cooperación,
pues generalmente se miden los proyectos con base en la ejecución de los
recursos y la firma en sí de convenios y contratos, sin embargo la medición de
los impactos y en general de los logros esperados no se realiza de una manera
rigurosa, y si se realiza, pasa a ser una actividad final de la ayuda que entra
dentro de la ejecución sin tener tiempo de retroalimentación.
Pero a pesar de los miles de millones
de dólares que han donado los países desarrollados a los que se encuentran en
vías de desarrollo en los últimos 50 años y los mecanismos e instrumentos
implementados para que la información sea transparente y la rendición de
cuentas sea más rigurosa y por lo tanto la ayuda más efectiva, una gran parte
de la población del mundo vive en pobreza extrema y padece todo tipo de
necesidades que no le permite a las personas desarrollarse y tener una vida
digna. Esto es debido en parte a que aunque las sumas donadas son altas, llegan
a ser insuficientes teniendo en cuenta la gravedad de algunos casos. Los
desequilibrios económicos superan la ayuda recibida y los intereses que los
países en desarrollo deben pagar son cada vez más altos, esto sumado a los
costos administrativos y logísticos y la falta de coordinación y articulación
de los diferentes actores de la ayuda recibida.
De acuerdo con todo lo anterior, surgen
entonces las preguntas ¿Qué tan transparente y eficiente ha sido la rendición
de cuentas de los donantes y receptores de la ayuda para el desarrollo? ¿En el
caso colombiano, como se ve la rendición de cuentas representada en los
impactos alcanzados por la ayuda, particularmente en los Montes de María, zona
que ha sido fuertemente impactada por el conflicto armado colombiano y que ha
recibido gran parte de la ayuda hacia Colombia?
La AOD en
Colombia: Los Montes de María
Los Montes de
María son una subregión del Caribe colombiano de 2.677 km2,
ubicada entre los departamentos de Sucre y Bolívar. Están compuestos
por montañas cuyas mayores alturas apenas si sobrepasan los 1.000 msnm y
poseen características climatológicas y físicas propias. Además, en esta se
encuentra una pequeña zona protegida que es santuario de fauna y flora. Su ciudad más importante es El Carmen de
Bolívar. [5] [5] https://es.wikipedia.org/wiki/Montes_de_Mar%C3%ADa
La subregión está compuesta por 15 municipios en total: ocho del departamento de Sucre y siete del departamento de Bolívar:
Departamentos
|
Bolívar
|
Sucre
|
Municipios
|
El Carmen de Bolívar
|
Ovejas
|
San Jacinto
|
Los Palmitos
|
|
San Juan Nepomuceno
|
Morroa
|
|
El Guamo
|
Coloso
|
|
María La Baja
|
Chalan
|
|
Zambrano
|
Toluviejo
|
|
Córdoba
|
San Onofre
|
|
San Antonio de Palmito
|
Por la alta incidencia del conflicto
armado en Colombia en esta zona y a la vez su gran riqueza natural, los Montes
de María han recibido ayuda de los países desarrollados desde hace décadas. En 2001
los alcaldes de los Montes de María anunciaron la ayuda por 83 millones de
dólares del Gobierno Nacional, dentro de una propuesta que denominaron Plan de
Desarrollo Humano Integral para la subregión en Bolívar y Sucre durante 10
años. Posteriormente en 2013 entre diferentes entidades como el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural
–INCODER-, entidades territoriales del corregimiento de El Salado y la Agencia
Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia, APC-Colombia, se
promovió la conformación de una nueva Alianza Estratégica para impulsar el
Desarrollo Rural, con enfoque territorial, en el Municipio de Carmen de
Bolívar. Actualmente en 2016 se realizó en este mismo municipio el “Gesto de
paz”: en un acto simbólico, los integrantes del equipo negociador del Gobierno
en La Habana entregaron las 297 páginas del acuerdo final por la paz a las
víctimas de una de las regiones más golpeadas por el conflicto armado.
De acuerdo con el Análisis del Plan
de Consolidación de Montes de María (Bacchi, 2011) los flujos de Cooperación Internacional que se han
dirigido a la región desde el año 2004 se han coordinado con los planes de
desarrollo departamentales. El número de programas aumentó en 2007, cuando el
Centro de Coordinación de Acción Integral en el Marco del Plan Nacional de
Consolidación llegó a los Montes de María. Implementaron programas allí la ONU,
OEI, UNESCO, USAID, ACNUR, OIM entre otros y numerosos países de Europa,
América del Norte y Asia.
En
la última década en El Carmen de Bolívar se han implementado cientos de proyectos,
de los cuales la mayoría se clasifica en cuatro temas:
1.
Desarrollo social y regional
2.
Derechos Humanos
3.
Desmovilización y reintegración
4.
Paz
En 2003 inició el Proyecto del PNUD
“Asistencia Preparatoria para la formulación de un Programa de Desarrollo y Paz
en los Montes de María”. La ONU creó el Programa Reconciliación y Desarrollo –
REDES, proyecto estratégico del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo.
Así mismo la estrategia de los
Laboratorios de Paz, aplicada por la UE desde 2002, apoya las iniciativas
locales encaminadas a crear zonas de paz, convivencia, desarrollo económico y
reconciliación. El III Laboratorio de Paz inició en junio de 2006 y terminó en
diciembre de 2011. La Unión Europa aportó 24 millones de euros y el Gobierno
colombiano 6 millones (préstamo del Banco Mundial), por un total de 30 millones
de euros. El componente geográfico se implementó en los 15 municipios de los
Montes de María.
En total se puede decir que la suma
de la ayuda recibida por los Montes de María asciende aproximadamente a USD
90,000,000 entre 2004 y 2011, una suma bastante considerable pero que sin
embargo no se ve reflejada en los resultados.
Según el DANE, los municipios de los
Montes de María presentan niveles de necesidades básicas insatisfechas mayores
respecto al promedio nacional. El 85% de los hogares no alcanza a cubrir sus
gastos básicos, el 95% de la población no está afiliada a ningún fondo de
pensión, demostrando un elevado nivel de desempleo o de trabajo informal, el
80% de las personas no está afiliada a ninguna EPS y el nivel de analfabetismo
es el doble del promedio nacional. En 2006 el 99% de la población estaba
clasificada en los niveles 1 y 2 del SISBEN. Esta región es eminentemente rural
y agropecuaria, donde existe un alto grado de empobrecimiento. Sumado a todo
esto, en la década de los noventa aumentó el conflicto armado en esta zona del
país.
En la región hay una marcada
utilización de mecanismos irregulares para el desarrollo del ejercicio
político. Fenómenos como la corrupción, el clientelismo, el gamonalismo y las
alianzas con grupos al margen de la ley siguen vigentes en los Montes de María.
La parapolítica y la convivencia con los paramilitares hacen que la población
desconfíe de las instituciones. En la región el problema de la corrupción es
una realidad encubierta y funciona como un secreto a voces. De acuerdo con los
planteamientos de Amartya Sen (Sen 1,999) y su definición de desarrollo, los
habitantes de los Montes de María no son libres, pues no tienen la capacidad de
poder escoger su propio destino.
Recientemente
el gobierno colombiano anunció que después de la guerra llegarán inversiones a los
Montes de María, por la alta incidencia del conflicto en
esta región, donde se ejecutarán las primeras obras del plan que el
Departamento Nacional de Planeación implementará durante el posconflicto. Los
recursos superan los $10 billones a través de los Contratos Plan para la Paz. Se
estiman inversiones para la región por $2 billones para desarrollar un amplio
conjunto de iniciativas de infraestructura, obras
prioritarias en los sectores de educación, salud, vías, redes eléctricas,
vivienda y desarrollo agropecuario. El plan permitirá articular
esfuerzos y recursos de los gobiernos departamentales y municipales con el
Nacional para afianzar y aprovechar el potencial de la región.
Es evidente que si bien es cierto la
región padece grandes problemas sociales y económicos, también ha recibido
buena ayuda y no ha sido objeto de olvido por parte de los gobernantes locales
ni nacionales e incluso los internacionales, en tanto que numerosos programas y
proyectos se han desarrollado en sus municipios, con el objetivo último de
convertir a la región en el motor de desarrollo de la Región Caribe y del país,
sin embargo durante el proceso de toda esta ayuda, ha faltado una evaluación de
impactos más rigurosa y significativa que dé cuenta de los cambios en la
conducta de las personas y los pueblos intervenidos y beneficiarios de la
ayuda. Es necesario verificar si lo que cada proyecto se ha propuesto lograr ha
sucedido, para de esta forma replantear los programas y proyectos aplicados y
reformularlos teniendo en cuenta las necesidades y prioridades de la comunidad
beneficiaria. Si un programa se ejecuta al 100%, no basta con presentar un
informe de ejecución del 100% como logro, o la realización de todas las
actividades planteadas como un logro en sí mismo. Es necesario revisar si las
actividades realizadas si produjeron el impacto esperado, de lo contrario, el análisis
se queda corto. Si un programa plantea realizar por ejemplo 1000 capacitaciones
en todo el país para lograr concientizar a la gente en el uso adecuado del
agua, el principal indicador no debe ser la realización de las 1000 capacitaciones,
aunque este sea de obligatorio cumplimiento en el entendido de la ejecución de
recursos como principal forma de medir la ayuda. El principal indicador es el
cambio de conducta de las personas que recibieron la capacitación y que
efectivamente están haciendo un mejor uso del agua. Esta medición es más
rigurosa y requiere de más tiempo y esfuerzo pero es la que se necesita para
saber si la ayuda fue pertinente y oportuna, de lo contrario miles de millones
de dólares serán invertidos en los países menos desarrollados sin llegar a los
resultados esperados y sin lograr mejorar las condiciones de vida de los millones
de personas en el mundo que necesitan de la ayuda de todos.
Conclusión
Al margen de todas
las estrategias planteadas para la rendición de cuentas de la ayuda y el logro
de la transparencia en el manejo de estas grandes cantidades de dinero que se
han aportado en las últimas décadas, lo que los países donantes y receptores
deben fortalecer son los procesos de evaluación de impacto de los programas y
proyectos creados y ejecutados. Es necesario robustecer las líneas que
conforman los componentes de Gestión del Conocimiento de los programas y
realizar seguimiento a estas durante la ejecución de los mismos, teniendo en
cuenta que estos por su gran tamaño se proyectan mínimo a tres años, de manera
tal que no se espere hasta el final para analizar si el proyecto efectivamente
logró impactar de manera positiva la vida de las personas beneficiarias de la
ayuda.
La
evaluación de impacto tiene como propósitos determinar si un proyecto, programa
o política produjo los efectos deseados en los beneficiarios que recibieron la
ayuda y de la misma manera conseguir estimaciones cuantitativas de estos efectos
para poder determinar si se lograron gracias a la intervención o no. Gracias a
esta evaluación, se podrá conocer si la ayuda fue no solo eficiente sino lo más
importante, fue eficaz, para así tener los elementos de juicio y la información
necesaria para determinar los cambios que deban incorporarse a los programas
financiados con la ayuda de la cooperación internacional. Para que esto se pueda
realizar es necesario que se aporten más recursos a las líneas de evaluación de
impactos de los presupuestos de los programas y proyectos y adicionalmente deben
ser manejados como un proyecto en sí mismo debido a su importancia.
Una
adecuada evaluación de impactos de un proyecto de cooperación internacional es
el mejor informe de rendición de cuentas que un organismo multilateral,
asociación de la sociedad civil, Estado o cualquier entidad ejecutora pueda
presentar, como responsable del presente y futuro de las personas receptoras de
la ayuda y del logro de las metas planteadas en los Objetivos de Desarrollo
Sostenible y la Agenda 2030.
Bibliografía
BACCHI, Davide. (2011) Análisis del Plan de Consolidación de Montes de
María. Cuadernos de Cooperación y Desarrollo (1ª edición). Bogotá: Editorial
Códice.
DANE, (2014) Censo Nacional Agropecuario, entrega de resultados.
Recuperado de https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/agropecuario/censo-nacional-agropecuario-2014
LA DECLARACIÓN DE PARÍS SOBRE LA EFICACIA DE
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INICIATIVA
INTERNACIONAL PARA LA TRANSPARENCIA DE LA AYUDA, (2016) Recuperado de http://www.aidtransparency.net/
MONTES DE MARÍA,
(2016) Información general.
Recuperado de https://es.wikipedia.org/wiki/Montes_de_Mar%C3%ADa
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NACIONES UNIDAS, Asamblea General. (2000) Objetivos del milenio. New
York: Naciones Unidas.
SISTEMA DE
INFORMACIÓN DE DONACIONES DEL COMITÉ DE AYUDA AL DESARROLLO, (2016) Recuperado
de https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=CRS1
SEN, Amartya K. (1999). Development as freedom (1ª edición). New York:
Oxford University Press.
